فصلنامه مدیریت جهادی

مقدمه

یکشنبه 23 آبان 1396 ساعت 21:48، زلزله‌ای به بزرگای ۳/۷ ریشتر و در عمق 11 کیلومتری زمین، پهنه غربی کشور را لرزاند و مرگبارترین زلزله سال ۲۰۱۷ در جهان و بزرگ‌ترین زلزله ربع قرن اخیر در ایران لقب گرفت.

آنچه پس از وقوع این حادثه غم‌انگیز، محل سئوال و دغدغه اساسی بسیاری از افراد فعال در امر خدمات‌رسانی به زلزله زدگان قرار گرفت، پروسه مدیریت بحران پس از این حادثه بود. انتشار اخبار و تصاویر مربوط به روند امداد‌رسانی و مدیریت بحران حادثه نشان می‌داد که در نبود یک فرماندهی واحد ثانیه‌های بسیاری از وقت طلایی پس از بروز بحران از دست رفت و مشکلات جدیدی ایجاد شد که بر شدت بحران افزود. کشور ما همیشه در معرض بلایایی طبیعی از جمله زلزله قرار دارد و نیازمند یک مدل کارآمد برای مدیریت این‌گونه بحران‌هاست. این مسأله از آن جهت حائز اهمیت است که در حال حاضر، لایحه مدیریت بحران کشور در حال بررسی و تصویب در مجلس شورای اسلامی است و بر اساس آن سازمان مدیریت بحران ذیل وزارت کشور تشکیل و تثبیت می‌شود. اما آیا تشکیل این سازمان -که بخش عمده‌ای از ساختار آن هم‌اکنون در تشکیلات وزارت کشور تحت عنوان ستاد مدیریت بحران و در استانداری‌ها تحت عنوان اداره کل مدیریت بحران وجود دارد- می‌تواند گره‌ای از مسأله مدیریت بحران کشور در صحنه عمل باز نماید؟

لذا در این یادداشت به بررسی وضعیت مدیریت بحران و گامهای اولیه مدل مطلوب آن می‌پردازیم:

صورت بندی مسئله

1- عوامل بحران زا

بررسی بحران ناشی از زلزله را به لحاظ زمانی باید به دو بخش تقسیم کرد: بخش اول، 72 ساعت اولیه که سخت‌ترین شرایط برای مردم وجود دارد و بیشترین تمرکز بر آواربرداری، نجات و امداد است. بخش دوم، روزهای پس از بحران اولیه است که بیشتر ناظر به بازتوانی و بازسازی مناطق زلزله‌زده است. گرچه برای مدیریت بحران، 5 مرحله در نظر گرفته شده است و سه مرحله آن (پیش‌بینی، پیش‌گیری، آمادگی) مربوط به قبل از وقوع زلزله است اما محل بررسی در این مقام، عمدتا مراحل پس از زلزله یعنی مقابله، بازسازی و بازتوانی است. همچنین در تعریف بحران نیز باید تاملی کرد تا با تعریف‌های اشتباه، نوع توجه به بحران دست‌خوش تساهل قرار نگیرد.

گزارش آنچه در 72 ساعت اولیه بروزیافته از این قرار است که بخشی از نیروهای سپاه و ارتش از روز اول وارد منطقه شده‌اند اما این نیروها اولا عمدتا در درون خود هماهنگی خاصی نداشته‌اند و ثانیا فاقد امکانات متناسب و نیز قوای آموزش دیده و توجیه شده بوده‌اند. امنیت مبادی، اماکن حساس و عمومی، منازل مسکونی، کاروان‌ها و در روزهای بعد از آن نیز، امنیت چادرها عمدتا برقرار نبوده و عملکرد ضعیف نیروی انتظامی در این زمینه قابل توجه است.

اسکان اضطراری در ساعات اولیه توام با بی‌نظمی صورت گرفته است. توزیع چادرها هم بدون هرگونه انضباطی (پرتاب از هلی‌کوپتر، پرتاب از تریلی و هجوم مردم‌... ) بوده به نحوی که از یک طرف باعث تشدید ناامنی روانی زلزله‌زدگان و از طرف دیگر باعث هدر رفت منابع بسیاری شده است. این بی‌انضباطی در حدی است که حتی تا یک ماه پس از زلزله، برخی مدعی هستند چادری دریافت نکرده‌اند و امکانی برای رد یا اثبات ادعایشان وجود ندارد؛ البته مشاهدات میدانی در همین زمان نشان می‌دهد که هیچ کسی نیست مگر آنکه در سرپناه باشد. آمار دقیقی از توزیع چادر و نیز چادرهای برپا شده وجود ندارد. این مسئله در خصوص کانکس‌ها و نیز بازسازی تداوم دارد. توزیع کانکس‌ها (خصوصا کمک‌های مردمی) در شهر سرپل ذهاب، نه متولی خاصی دارد و نه انضباط خاصی و نه اعتمادی از طرف مردم نسبت به فرایند توزیع. این عدم ابهام بزرگ‌ترین چالش موجود در بحران بوده که همچنان هم ادامه دارد.

دسترسی به آب و غذا، وسایل بهداشتی، حمام و دستشویی در سه روز اول فاقد متولی دقیق و انضباط توزیعی است. با گذشت بیست روز از زلزله، گروه‌های جهادی هنوز در حال ساخت سرویس بهداشتی برای نصب در مناطق زلزله زده و نیز راه اندازی حمام برای نقاط پرجمعیت‌تر هستند. حضور موکب‌های اربعین و نیز تجهیزات منتقل شده از ایام اربعین خصوصا سرویس بهداشتی و حمام‌ به شدت کار راه‌انداز بوده است.

مشکل عدم کفایت تجهیزات گرمایشی (پتو، بخاری نفتی و برقی) و سایر کالاهای امدادی در کنار عدم انضباط در توزیع، از ابتدا وجود داشته و هنوز هم استمرار دارد. گرچه هلال احمر اقدام به صدور دفترچه‌هایی جهت توزیع کالا و خدمات کرده اما این مسئله هم دیر اتفاق افتاده، هم از انضباط کافی برخوردار نیست و هم اینکه هنوز پس از یک ماه، عده‌ای در حال دریافت دفترچه هستند.

2- تحلیل بازیگران

بازیگران فعال و موثر در میدان زلزله را می‌توان به دو سطح کلان و خرد تقسیم کرد. دولت، سپاه، ارتش، نیروی انتظامی، ستاد مدیریت بحران، هلال احمر، مردم زلزله‌زده و مردم (ناظر به سیل کمک‌های مردمی) از عناصر اصلی سطح کلان به شمار می‌روند. گروه‌های مردمی و تشکل‌های مردم نهاد نیز به عنوان بازیگران سطح خرد به شمار می‌روند.

نهادهای دولتی محلی که در شرایط عادی نیز توان رفع کامل و سریع مشکلات و مدیریت امور منطقه را ندارند، عملاً در شرایط بحران نتوانستند حضور موثری داشته باشند. زلزله‌زده بودن، نداشتن منابع مالی و تجهیزات کافی، نبود آمادگی و در نهایت، متناسب نبود مدیران محلی برای شرایط بحران، از عواملی هستند که آنها را در شرایط بحران ناکارآمد می‌سازد. در سطح کلان دولت نیز، با دولتی مواجهیم که در منطقه حضور عملیاتی ندارد، اختیار عمل به استاندار سپرده شده و نیروهای عملیاتی این دولت، همان دولت محلی است که فاقد کارامدی شرایط بحران هستند. ضمنا به جهت عدم تمرکز نیروها در شرایط بحران، استانداری صرفا توان اعمال فشار بر نیروهای دولتی ذیل منطقه خود را دارد. از سوی دیگر، ستاد مدیریت بحران که در حال حاضر منابع مالی و قدرت سازمانی قابل توجهی را در اختیار ندارد، صرفا در منطقه حاضر شده و فاقد هر نوع توان عملیاتی برای حتی مشارکت در مدیریت بحران است. با وجود ورود نیروهای ملی، استانداری در سطح مناسبی برای ایجاد هماهنگی و بکارگیری نیروهای سپاه و ارتش نیست.

ارتش با وجود خدمات فراوان در روزهای اول حادثه خصوصا نجات و انتقال مجروحان و... فاقد توان عملیاتی برای ادامه امداد بوده و با طرح عادی‌سازی چهره‌ی شهر از نظامی‌ها، مجبور است از صحنه خارج شود. در صورتی که امنیت را نیز از ارتش انتظار نداشته باشیم، می‌توان حضور ارتش را به موقع اما ناکافی دانست. به نظر می‌رسد که ارتش خصوصا در مرحله بازسازی، فاقد یک تشکیلات عملیاتی چابک است که بتواند به حل مسأله اسکان مردم بعد از چادر، ورودی قوی داشته باشد. نشانه امر را می‌توان در ورود محدود ارتش در استقرار کانکس‌های شهر سرپل ذهاب مشاهده کرد.

سپاه نیز که ظاهراً با موانعی برای حضور در شهرها روبرو شده بود، به‌طور جدی در روستاها و سایر مناطق حضور دارد و با وجود امکانات و توانمندهای مختلف از جمله قرارگاه خاتم الانبیاء و سپاه‌های استانی، توانسته است اوضاع در خارج از شهر سرپل ذهاب، بهتر مدیریت کند. گرچه ورود سپاه در سایر مناطق در 72 ساعت اولیه مجموعا با تاخیر بوده اما الان وضعیت مناطق تحت مدیریت سپاه بهتر است. قرارگاه خاتم الانبیاء با استقرار 4 کارگاه عملیاتی در منطقه و 4 کارگاه در خارج از منطقه به سرعت مشغول ساخت و نصب کانکس می‌باشد. این کار در برخی اوقات با استفاده از کمک مردم و بعضاً بدون کمک آنهاست. ولی به هر حال در جایی که توانسته مردم را وارد عرصه همیاری کند، حجم و سرعت کار بسیار بهتر شده است. همچنین حضور سپاه‌های استانی، سرعت عملیات را بالا برده است. البته بین این نیروها نیز هماهنگی بالایی وجود ندارد و در برخی موارد سپاه استانی، بدون تجهیزات و آمادگی وارد منطقه شده است. از سوی دیگر در منطقه‌ای مثل ازگله، قرارگاه تاکتیکی شهید همدانی مستقر و سپاه از اولین ساعات در کنار مردم بوده است. امید است که استقرار کانکس‌ها در محدوده تحت کنترل سپاه، قبل از 2 ماه معهود به پایان رسد. حضور سپاه در روستاها که عمدتا اهل سنت، اهل حق و بعضا دارای افرادی وهابی و...هستند، موجب ارتقاء امنیت بلندمدت، اعتمادزایی در میان مردم و نیز عمق‌بخشی به نفوذ جمهوری اسلامی ایران شده است.

غالباً به دلیل همکاری نهادها، در روستاها سرعت کار در حوزه آواربرداری، تخریب و بازسازی خوب است. اما در شهر، بنیاد مسکن تنهاست و کمکی برای آن وجود ندارد. سرعت آواربرداری و شروع ساخت مسکن دائم، در کنار مشخص نبودن وضعیت پرداخت وام‌ها، مجموعا بسیار کند و چالش‌زاست.

هلال احمر بنا به نظر افراد باتجربه در بحران‌های گذشته، ضعیف‌ترین کارنامه عملکردی را در این بحران با خود یدک کشیده است. این ضعف در شهر سرپل ذهاب که بار اصلی مدیریت بحران بر عهده هلال احمر گذاشته شده، بیشتر احساس می‌شود. بی‌انضباطی در توزیع کالا و نیز انتقال بار ضعف دیگران در مدیریت بحران به وظایف هلال احمر، مهم‌ترین علت‌های کاهش کارایی هلال احمر در منطقه بوده است؛ در عین اینکه زحمات و تلاش‌های بسیاری در این زمینه صورت داده‌اند.

ارسال حجم بالای کمک‌های مردمی به عنوان اولین کمک‌های واصله در مناطق زلزله‌زده، یکی از پدیده‌های نوظهور این زلزله بود که علت آن را اثرگذاری فعال شبکه‌های اجتماعی می‌دانند. حجم کمک‌ها آن قدر بالا بوده است که به لحاظ پوشش، جبران بی‌انضباطی در توزیع یا دزدی‌ها و... را کرده است. اما این کمک‌ها، نه تحت یک فرماندهی واحد توزیع شده و نه لزوما متناسب با نیازهای مردم بوده است؛ به طور مثال در شهرها، روستاها و جاده‌ها، لباس‌های بسیاری دور ریخته شده که عملا یا دسته دوم هستند و یا نامتناسب با سبک پوشش مردم منطقه. همچنین گاهی کمک‌های ارسالی به دلایل مختلف از جمله عدم اعتماد به مسؤولان مربوطه، با اصرار آنها و به انتخاب خود مردم، بین‌شان توزیع شده است. این امر در مورد کالاها و کانکس‌ها هم صادق است و اصل این نوع توزیع می‌تواند به ادراک تبعیض در میان مردم، دامن بزند.

مردم زلزله‌زده یکی از بازیگران اصلی در مدیریت بحران هستند. انتظار کمک از دیگران در وسعت و عمق زیاد، بی‌اعتمادی به وعده‌های مسؤولان، نگاه به بیرون در کنار عدم مشارکت و فعالیت برای بهبود شرایط زندگی خصوصا در شهر (در روستاها، مردم خوداتکاتر هستند)، و حرص (توسعه‌یافته در این ایام) برای دریافت هر کمکی و انبار کردن آنها و حتی در مواردی با نیت تبدیل آن به پول از مهم‌ترین مسائلی است که عملیات حل معضلات بحران و مدیریت بحران را با چالش مواجه کرده است.

گروه‌های جهادی و مردمی در کنار سازمان‌های مردم نهاد مرتبط با مسائل بحران زلزله، از جمله عناصر موثر در منطقه بودند. این گروه‌ها گرچه خودجوش، خود اتکا و دارای ظرفیت هستند و برای چالش‌های کشور یک قوت محسوب می‌شوند اما به دلیل نبود فرماندهی و نیز مدیریت واحد، لزوما استفاده مطلوبی از توانمندی‌های آنها صورت نمی‌گیرد. موازی کاری، هدر رفت منابع، عدم رعایت اولویت‌ها و اختصاص نیرو به اموری که در آن تخصصی ندارند، از جمله عوارض حضور این نیروهاست. همچنین همانند کمک‌های مردمی، نبود مدیریت باعث می‌شود که کارهای خرد برخی از این گروه‌ها در یک نقشه کلی‌تر، موجب بروز برخی مشکلات شود. باید متذکر شد که عمده این افراد و گروه‌ها، کسانی هستند که معمولا در سایر رخدادهای سیاسی- فرهنگی و اجتماعی مشارکت دارند. بسیاری از این گروه‌ها و افراد، در موکب‌های اربعین هم فعال بوده‌اند و با بروز زلزله، خود و امکانات خویش را به منطقه رسانده‌اند. برخی از مهم‌ترین گروه‌های حاضر را می‌توان قرارگاه امام رضایی‌ها، کمیته تفحص شهدا و مفقودین و قرارگاه شهید جعفری^[1] دانست. البته سازمان‌های مردم نهاد دیگری هم بودند که از همان روز اول، به صورت حرفه‌ای در منطقه حضور داشتند.

3- نظریه بحران

«آنچه باید به عنوان بحران تلقی شود، حوادث و موقعیت‌ها نیستند بلکه نوع مواجهه انسان‌ها با حوادث و موقعیت‌ها هستند که بحران می‌سازند».

نبود امنیت در کنار ادراک سطح بالایی از ناامنی توسط مردم و همچنین وجود فضای بی‌اعتمادی نسبت به دولت و وعده‌های آن -به دلیل عدم کنترل بر فضای رسانه‌ای، ضعف اطلاع‌رسانی در میدان بحران و نیز مکانیسم توزیع مبهم و غیرمنضبط- باعث کاهش مشارکت مردم زلزله‌زده در ساماندهی امور و بهبود اوضاع شده است. بروز مشکلات چند روز اول در خصوص چادر، گرمایش، آب و غذا، زمینه پیدایش چنین این امری بوده است. برخی از مردم در این شرایط، دریافت همه انواع کمک‌ها را حق خود می‌دانند و باز پس گرفتن، تحدید یا تغییر آن را بی‌عدالتی قلمداد می‌کنند. این فرهنگ باعث می‌شود که مردم دیرتر به زندگی عادی خود بازگردند. این نگاه در شهر سرپل ذهاب قوی‌تر از سایر مناطق است.

در طرف دیگر، نزاع‌های به ظاهر سیاسی، باعث محرومیت مردم شهر سرپل ذهاب از خدمات سپاه شده است. در عین حال نبود ساختار مدیریت بحران کارامد و نیز نبود آمادگی و برنامه برای هر دستگاه نیز موجب شده تا هیچ عملیات منسجم و هماهنگی صورت نپذیرد. عدم هماهنگی درون دستگاهی و بینادستگاهی بین ارتش، سپاه، دولت (به صورت کلی)، استانداری، ستاد مدیریت بحران، هلال احمر، نهادهای محلی، گروه‌های جهادی، سازمان‌های مردم نهاد، افراد خودجوش و سیل کمک‌های مردمی یک اتفاق کاملا شفاف و قابل رویت است. نبود یک متولی مشخص و مطاع در کنار یک خط اطلاع‌رسانی شفاف و قابل اطمینان از معضلات اصلی در حرکت هماهنگ عملیات ضد بحران است. این مسئله آن قدر شدید است که هیچ اطلاعات و آمار قابل اتکایی هم وجود ندارد. جمع آوری کمک‌های مردمی از سوی افراد سرشناس و معروف و هزینه‌کرد آن بر اساس تشخیص خودشان، نمایی دیگر از این آشفتگی است.

به هر حال، عوامل ذیل موجب شدند که امکان مدیریت بحران از بین رفته و وجود و وقوع هر نوع آسیب و پیامد مضری محتمل آید: نزاع‌های سیاسی و فرهنگی بین دستگاهی، آماده نبودن مدیران و نداشتن سبک کاری متناسب با مدیریت بحران، ضعف نهادهای محلی، مکانیسم غلط توزیع، فقدان کانال اطلاع‌رسانی شفاف و مورد اطمینان، فقدان برنامه برای تامین امنیت روانی مردم، ناهماهنگی یا عدم استفاده مناسب از ظرفیت‌های مردمی و حکومتی. در یک کلام، فقدان مدیریت بحران کارامد، ریشه بسیاری از مشکلات پس از زلزله بوده است و اگر با همین منوال ادامه یابد، این امر قطعا در سایر بحران‌های طبیعی آتی هم تکرار خواهد شد.

4- مسئله اصلی و جوهری

مبتنی بر شکل1، شاید بتوان مهم‌ترین مقصر کاستی‌ها در بحران اخیر را متوجه مدیریت بحران کرد. در صورتی که اگر مدیریت بحران به درستی (قبل و بعد از وقوع بحران) شکل یافته و عمل کند می‌توان عملکرد بهتری برای نظام در مواجهه با بحران‌های طبیعی انتظار داشت. گرچه سیاست‌های کلی پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیر مترقبه (مصوب 1384)، مجموعه‌ای از سیاست‌های قبل از بحران را ابلاغ کرده، اسناد مختلفی در زمینه مدیریت بحران به رشته تحریر درآمده و گزارشات گوناگونی هم تدوین شده است اما هنوز ابتدایی‌ترین آمادگی‌ها برای «مدیریت بحران در عمل» دیده نمی‌شود.

سطح بحران در در زلزله اخیر، استانی تشخیص داده شده و مدیریت بحران به استاندار واگذار شده است. بازوی اجرایی استانداری نیز ادارات کل استانی و در شهر، فرمانداری است در حالی‌که این بازوی اجرایی اولا برای شرایط عادی طراحی و تجهیز شده‌اند و ثانیا در شرایط عادی هم توان کافی برای اداره بهینه و پوشش ماموریت‌های خود را ندارند. از طرف دیگر ورود نهادهای ملی که عملا تبعیتی از استاندار ندارند و ایجاد هماهنگی با آنها در این سطح مستلزم هزینه و زمان بسیار زیاد است، باعث از بین رفتن وحدت فرماندهی و عدم انسجام و کاهش سرعت در عملیات می‌شود. انسجام در عملیات آن چنان ضعیف است که تزریق هر چه بیشتر منابع، ممکن است به تشدید بحران منجر شود؛ نه اینکه آن را بکاهد.

همچنین باید توجه داشت که نیروهای محلی و استانی دولت، نیروهای ملی از قبیل سپاه و ارتش، نیروهای مردمی از قبیل گروه‌های جهادی و...دارای آمادگی و آموزش‌های لازم جهت مدیریت یا عملیات بحران نیستند و حتی اگر هم باشند، فقدان انسجام مدیریتی منجر به تشتت در عملیات می‌شود. در واقع برای مدیریت بحران از طرفی نیازمند نیروهای عمل کننده آماده و پرتوان هستیم و از طرفی هم باید عملیات این نیروها به‌هنگام و منسجم صورت پذیرد. بنابراین می‌توان عمده مشکلات را از ضعف در مدیریت بحران دانست.

بدیل‌های مختلفی در حوزه ساختار و نوع مدیریت بحران وجود دارد. در یک سر طیف، ارتقاء جایگاه ستاد فعلی مدیریت بحران، تقویت اختیارات و منابع آن و اعطای قدرت عملیاتی به این ستاد مطرح است و در سوی دیگر ایجاد نهادهایی جدید در مدیریت بحران قابل طرح هستند. قطعا مطالعات تطبیقی در این حوزه، نیازی جدی است. اما به صورت کلی بحث در باب مدیریت بحران را باید در 6 محور دنبال کرد: جایگاه قانونی، اصول کاری، تشکیلات، سبک کاری، ویژگی افراد، برنامه. هر 6 محور با هم باید مدنظر باشند تا مدیریت مطلوب بحران طراحی شود: دارا بودن اقتدار رسمی کافی، انعطاف ساختاری، سبک کاری و زندگی جهادی، افراد دارای پذیرش شرایط بحران و برنامه کاری حرفه‌ای.

سناریوهای پیشنهادی

فارغ از اینکه تشکیلات مدیریت بحران در اسناد قانونی دارای چه ویژگی‌هایی است، میدان عملیات زلزله غرب کشور نشان داد که این تشکیلات فاقد قدرت و اختیارات فرماندهی و کنترل نیروهای ملی، فاقد منابع مادی و نیز فاقد انعطاف و سرعت عملیاتی کافی است. به نظر می‌رسد جهت برون رفت از وضعیت کنونی مدیریت بحران، می‌توان بر اساس اقتضائات کشور، یک یا مجموعه‌ای از راهکارهای ذیل را دنبال کرد:

1. تیم خوابگاهی: اولین سطح از پیشنهاد، ایجاد یک تشکیلات جدید و دائمی است با افرادی حرفه‌ای که در مواقع عادی، به مانورهای واقعی و در مواقع بحران، به مدیریت بحران می‌پردازد. مجموعه‌ای با تعداد محدود (مثلا 100 نفر افراد کاملا متخصص در حوزه مربوط) که به محض بروز هر نوع رخدادی به منطقه هلی‌برن می‌شوند و دارای پیشرفته‌ترین تجهیزات ارتباطی و کنترل و فرماندهی هستند. به محض ورود به منطقه، تمامی ظرفیت‌ها (اعم از نظامی و غیرنظامی) در کنترل عملیاتی این تیم قرار می‌گیرد. همانند یک فرماندار نظامی، تمامی مسؤولان میدانی ذیل دستورات این تیم عمل می‌کنند. اجازه ورود و خروج به منطقه برای هر کسی، تحت امر این تیم صورت می‌گیرد (حتی مسؤولان کشوری و لشکری).
این تیم در واقع یک تیم کاملا حرفه‌ای است که صرفا بحران را مدیریت می‌کند. در لایه اول دارای تیم مجهز برآورد سطح بحران، و در لایه دوم، شامل تیم مدیریت بحران است. به نظر می‌رسد لازم است این تیم، ذیل یک نهاد عالی مانند شورای عالی مدیریت بحران تشکیل شود و اختیارات لازم از سوی رئیس جمهور به وی تفویض شود. تمامی اطلاع‌رسانی‌های رسمی، ساماندهی کمک‌های مردمی (مالی و غیرمالی)، ساماندهی نیروهای خودجوش و... نیز در این ایام توسط این تیم صورت می‌گیرد. در مواقع غیر بحران نیز باید از کلیه ظرفیت‌های کشور برای ایجاد آمادگی بهره ببرد. قطعا افراد حاضر در این تشکیلات، باید بسیار سختگیرانه انتخاب شده و یک زندگی جهادی داشته باشند. صرفا با وجود چنین افرادی و چنین سبکی است که تشکیلات جدید، کارآمد خواهد بود.

2. ارتقاء مدیریت بحران فعلی: در سطح دوم می‌توان، نسخه‌ای با درجه کارآمدی احتمالی پایین‌تر تعریف کرد. تقویت جایگاه تشکیلات فعلی در نظام رسمی کشور، تقویت منابع مادی و ارتقاء آمادگی‌های عملیاتی مدیریت بحران فعلی از جمله راهکارهایی است که باید صورت پذیرد. فقدان اقتدار، نداشتن ساختار و تیم عملیاتی حرفه‌ای با منابع و تجهیزات لازم، بزرگ‌ترین علل ناکارامدی ستاد و ساختار مدیریت بحران فعلی است.

    بنا بر لایحه مدیریت بحران که در حال بررسی در مجلس شورای اسلامی است، این گزینه در حال تقویت است. هرچند واقعیت‌های میدانی و عملکرد عملیاتی ستادها و نهادهای مسؤل نشان از آن دارد که تشکیل این سازمان با ساختارهای معمولی و در سطح وزارت کشور، بعید است مسأله اصلی مدیریت بحران را در میدان عمل حل نماید.

3. ارتقاء نهادهای فعلی: در سطح سوم، ارتقاء نهادهای موجود در خدمات‌رسانی به مردم از مهم‌ترین راهکارهاست. نهادهای موجود اساسا برای شرایط عادی (نه بحران) طراحی شده و اقدام به جذب نیرو کرده‌اند و البته در شرایط عادی نیز لزوما از عهده انجام درست وظایف خود بر نمی‌آیند. اما به هر حال این سازمان‌ها و نهادها در شرایط بحران بخشی از بازوی عملیاتی ستاد مدیریت بحران به شمار می‌روند و لازم است آمادگی‌های لازم را کسب نمایند. ضمن اینکه پس از افول موج اولیه بحران نیز، امور به این مجموعه‌ها واگذار می‌شود. لذا تقویت نهادهای موجود کشور با رویکرد ارتقاء ظرفیت خدمت‌رسانی در شرایط بحران می‌تواند در سومین لایه مطرح شود.

4. خودگردان‌های نیمه مردمی: در لایه چهارم می‌توان نهادی جدید طراحی و تاسیس کرد که همچون تشکیلات سطح اول، یک تشکیلات دائمی باشد و به صورت حرفه‌ای و مستمر، اقدام به برنامه‌ریزی و سازماندهی ظرفیت‌های مردمی بپردازد. در زمان وقوع بحران، همچون تیم خوابگاهی به سرعت در صحنه حاضر شده و صرفا به مدیریت ظرفیت‌های مردمی با هماهنگی کلی نهادهای عالی مدیریت بحران مشغول می‌شود. این تشکیلات، غیردولتی اما وابسته به نظام است ولی صرفا برای اداره تشکیلات (نه امداد و...) از حمایت‌های نظام برخوردار می‌شوند. شاخص برجسته این افراد، تفکر انقلابی و سبک زندگی جهادی است و حضورشان در مواقع بحرانی، همواره قابل مشاهده بوده است. این افراد با داشتن اعتبار و حسن شهرت و نیز شبکه گسترده روابط غیررسمی می‌توانند کمک‌های بسیاری را بسیج و به حل بحران کمک نمایند. نمونه خوب این چنین تشکیلاتی در زلزله اخیر، قرارگاه امام رضایی‌ها بود.

جمع بندی

زلزله اخیر کرمانشاه هرچند به لحاظ بزرگای لرزه، از زلزله‌های بزرگ کشور محسوب می‌شد ولی به لطف خدا، به لحاظ خسارت‌های وارده از سطح گسترده‌ای برخوردار نبود. سطح حادثه به ظاهر، استانی بود و مسؤولین مربوطه نیز به استناد و گواهی افراد مطلع از همان ساعات اولیه وقوع حادثه، در ستاد بحران حاضر شده بودند.

اما با وجود سوابق متعدد کشور در مواجهه با حوادث و بلایای طبیعی، متأسفانه در این زلزله‌ی محدود در میدان عمل شاهد یک هرج و مرج در روزهای اول و تداوم نابسامانی در هفته‌های آتی بودیم و این در حالی است که در طول سال با عناوین مختلف، هزینه‌هایی صرف آمادگی برای مقابله با بحران می‌شود.

عدم تناسب روحیه بخشی از متولیان با کار فوق‌العاده، عدم آمادگی روحی، روانی و تدبیری برای مواجهه با بحران‌های واقعی و تصمیم‌گیری و اقدام در شرایط بحرانی (به دلیل عادت به سبک زندگی اداری) و درگیر بودن زندگی شخصی بسیاری از مسؤولان (مانند سایر مردم) با عوارض حادثه ایجاد شده و...باعث می‌شود تا در لحظه‌ی نیاز به مدیریت بحران، از تحقق تام این نعمت محروم باشیم و حتی در برخی موارد به جای مدیریت بحران به تولید هرج و مرج نیز بپردازیم.

آنچه در صحنه عمل مورد انتظار است وجود تشکیلات تخصصی و مدیرانی با ظرفیت‌های روحی و فکری بالاست که توان تصمیم‌گیری در شرایط بحران را داشته، برای مواجهه با انواع وضعیت‌های پیچیده، آمادگی لازم را داشته باشند، از لحظه وقوع حادثه به مدیریت بحران بپردازند و همه ظرفیت‌ها را ساماندهی کنند و بکار گیرند. این مهم با شرایط موجود یا تصویب لایحه اخیر درباره تشکیل سازمان مدیریت بحران، حتماً حل نخواهد شد.

 محمدصادق تراب زاده

 پژوهشگر هسته عدالت پژوهی مرکز رشد

 و دانشجوی دکتری سیاستگذاری عمومی دانشگاه امام صادق علیه السلام